Por Daniel Weinstein y Catalina Troncoso, socio y asociada senior del área de Minería y Recursos Naturales de Morales & Besa Abogados.
En un país donde la minería ha sido tradicionalmente sinónimo de desarrollo económico, llama la atención un fenómeno que en los últimos años ha sido cada vez más debatido: el alto porcentaje de concesiones mineras constituidas para fines ajenos a la minería.
Actualmente, una parte significativa del territorio nacional, en especial en las regiones del norte, se encuentra cubierto por concesiones mineras, lo cual dificulta la entrada de nuevos actores que quieran desarrollar proyectos de exploración o explotación. Aún más, una parte importante de los derechos otorgados no se traduce en actividad minera efectiva.
Es en este escenario donde se plantean interrogantes acerca de la eficacia del sistema concesional minero, y se han realizado intentos por ajustar la normativa que incentiven un uso más racional y eficiente del subsuelo nacional.
Génesis del problema: Especulación y Deficiencia Normativa
Uno de los principales factores que explica este fenómeno es la propia lógica detrás del régimen de concesiones mineras, que buscaba incentivar dicha actividad cuando en una época en la cual solo una pequeña fracción del territorio estaba pedida bajo concesión minera. Por ende, se permite la mantención indefinida de concesiones, a cambio del pago de una patente que era, hasta hace muy poco, relativamente baja. Sobre este punto cabe destacar que, más allá de la discusión doctrinaria que puede existir, en la práctica no existe una obligación de realizar -o inclusive de pretender realizar- actividad minera en las concesiones mineras.
Este esquema ha dado pie a prácticas especulativas, donde actores privados constituyen concesiones mineras sin intención real de explorarlas o explotarlas, sino que con el objeto de asegurar un activo estratégico para el futuro, venderlo o usarlo como instrumento de presión o barrera de entrada, ya sea a proyectos mineros o de otra clase.
Pero la especulación no es el único factor. También existe una práctica común, que surge a propósito de la especulación—en sectores como la energía, infraestructura e inmobiliario, entre otros—de constituir concesiones mineras no con fines mineros, sino como una estrategia para proteger jurídicamente la superficie de proyectos de inversión. En efecto, ante la “industria” de ciertos especuladores de constituir propiedad minera no con el fin de explorarla o explotarla, sino de chantajear a futuros desarrolladores de proyectos por medio de acciones judiciales tendientes a paralizar su ejecución, estos últimos prefieren adelantarse y ellos constituir propiedad minera. Por este motivo, hoy es habitual qué proyectos de diversos sectores cuenten con propiedad minera.
Bajo este escenario, se ha vuelto una práctica extendida entre bancos e instituciones financieras exigir que los proyectos de inversión, especialmente en sectores estratégicos, se encuentren cubiertos por concesiones mineras preferentes como condición para otorgar financiamiento. En tal sentido es usual que dicha exigencia sea considerada como un requisito para que un proyecto sea calificado como ready to build o “RTB”, es decir, listo para su ejecución desde el punto de vista jurídico y técnico.
Modernización del Código de Minería y su Reglamento
Las recientes modificaciones al régimen jurídico de la propiedad minera por las leyes N.º 21.420 y N.º 21.649, introducen algunas medidas tendientes a disminuir el uso de las concesiones mineras para fines no mineros. Lo anterior, sin perjuicio de las dudas que se han planteado en este mismo medio acerca de los efectos negativos que dichas modificaciones pudiesen tener en la pequeña minería y en la exploración.
- Aumento valor patentes mineras: Se aumentó el valor de las patentes mineras, triplicándolo en el caso de las concesiones de exploración y cuadruplicándolo para las de explotación, y respecto de estas última se estableció una escala de amparo progresiva, beneficiando a los concesionarios que ejecuten sus proyectos de explotación, permitiéndoles acceder al beneficio de patente rebajada. Esta lógica de “pago por uso efectivo” representa un cambio relevante en la concepción tradicional de la propiedad minera, que históricamente permitía mantener derechos sin una carga económica significativa.
- Duración de las concesiones de exploración: Se aumento el plazo de duración de 2-4 años, con posibilidad de solicitar una prórroga única por otro periodo de hasta 4 años. Extinguida la concesión de exploración, se establece una prohibición de 1 año al concesionario de exploración original y sus personas relacionadas de volver a adquirir concesiones de exploración en el área de exploración vencida, impidiendo el uso especulativo mediante partes relacionadas.
- Límites para el ejercicio de acciones posesorias: Solo el concesionario minero que cuente con un derecho real (por ejemplo, un usufructo sobre el terreno superficial) o una servidumbre legal minera podrá interponer la denuncia de obra nueva. Adicionalmente, se da la posibilidad de dejar sin efecto la orden del juez de paralizar las obras asociada a dicha acción, con el pago de una caución suficiente para responder de la demolición.
- Entrega de Información geológica: Obligación de remitir al Sernageomin toda la información geológica que se hubiere obtenido de los trabajos de exploración realizados en el área de la correspondiente concesión, lo que permite efectuar un seguimiento técnico al uso real de las concesiones mineras.
Estas medidas, en conjunto, apuntan a restablecer la función productiva de la propiedad minera, reservando este derecho para quienes tengan reales intenciones —y capacidad— de desarrollar actividad minera.
Desafíos pendientes: ¿Es suficiente?
Si bien las reformas introducidas por la Ley N° 21.420 y su ajuste posterior mediante la Ley N° 21.649 representan avances significativos en el intento de que la propiedad minera se utilice para los fines propios de la industria, se ha advertido que carece de incentivos positivos para promover el desarrollo efectivo de la actividad minera, como beneficios tributarios, priorización de permisos, o facilidades de acceso a financiamiento para concesionarios mineros activos, entre otros. La lógica sigue estando basada en la sanción (vía costos), más que en la promoción de la actividad minera como tal.
Conclusión
Chile se encuentra en una encrucijada: mantener un régimen de propiedad minera abierto y accesible, pero que no se preste a usos especulativos o improductivos. Las reformas recientes han sido un paso relevante hacia ese objetivo, pero no agotan el desafío. Un marco regulatorio más integrado y proactivo, sumado a incentivos robustos para promover el desarrollo de la industria, aún está pendiente si se quiere garantizar que la propiedad minera no se mantenga como fachada, sino una herramienta efectiva de desarrollo para el país.
